OBBLIGO ORDINANZE SINDACALI CONTINGIBILI ED URGENTI
Con il Parere Vincolante n. 1796/2012 il Consiglio
di Stato ha dichiarato che le Ordinanze Sindacali sulla
sicurezza urbana, dopo la Sentenza della Corte
Costituzionale n. 115/2011, hanno l’obbligo di rispettare i
parametri di contingibilità ed urgenza e quindi non solo devono avere una data
di scadenza congrua ad un fattore temporaneo determinante in merito, ma anche
che tali provvedimenti devono
essere giustificati dal principio salus publica suprema lex (la
salute pubblica è legge suprema, ovvero il relativo provvedimento deve essere
strettamente necessario al fine di garantire i beni in questione) e finalizzati
alla prevenzione ed all’eliminazione di gravi (e non meglio precisate, quindi
non semplici) minacce alla sicurezza urbana. In altre parole, i Sindaci
italiani ai sensi dell’articolo 54 del TUEL (D.Lgs. 267/2000), possono emanare le
Ordinanze Sindacali a tutela del bene suddetto, in qualità d’Ufficiali del
Governo (e non come amministratori del proprio dicastero), non solo con una
semplice data di scadenza, ma con il fatto che sussistano dei pericoli
temporanei, occasionali e non permanenti e regolari, di portata gravosa e non
semplice, per i quali il relativo provvedimento deve essere strettamente
necessario, siccome le normative nazionali non possono essere sufficienti a
garantire in quel precisato tempo la corrispondente sicurezza urbana,
altrimenti si realizza un’indebita invasione dei primi cittadini nel campo
della legislazione primaria e di conseguenza, il relativo Decreto può benissimo
essere eliminato dalla magistratura amministrativa e disapplicato da quella
civile con storno delle sanzioni dei connessi divieti.
Si menziona di seguito il testo del Parere Vincolante n. 1796/2012 del
Consiglio di Stato.
Numero 01796/2012 e data 12/04/2012
REPUBBLICA
ITALIANA
Consiglio
di Stato
Sezione
Prima
Adunanza di Sezione del 30 novembre
2011
NUMERO AFFARE 00075/2011
OGGETTO:
Ministero dell’interno.
Ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica proposto da X. Y. contro il Comune
di Porto Sant’Elpidio (FM) per l’annullamento dell’ordinanza sindacale n. 72
del 13 ottobre 2009, emessa ai sensi dell’art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000.
LA SEZIONE
Vista
la relazione prot. n. 15106-01/E del 27 dicembre 2010, con la quale il
Ministero dell’Interno – Dipartimento per gli affari interni e territoriali –
ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sul ricorso in oggetto;
esaminati
gli atti e udito il relatore consigliere Elio Toscano;
Premesso
Con
ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto il 22 gennaio
2010, il signor X. Y. ha chiesto l’annullamento dell’ordinanza contingibile e
urgente n. 72, emessa dal sindaco di Porto Sant’Elpidio (AP) il 13 ottobre
2009, avente ad oggetto “Interventi di contrasto alla prostituzione su strada e
tutela della viabilità pubblica e della sicurezza urbana”; nonché di tutti gli
atti conseguenti.
Con
tale atto, a seguito dei controlli e delle operazioni di polizia volte a
contrastare il fenomeno della prostituzione e a garantire la sicurezza della
circolazione stradale, si vieta “in tutto il territorio comunale, lungo le
strade pubbliche e in tutte le aree aperte al pubblico, la fermata ai pedoni e
a tutti i veicoli , propedeutica al contatto con soggetti dediti alla
prostituzione ovvero a concordare con gli stessi prestazioni sessuali”,
prevedendo per i trasgressori la sanzione amministrativa pecuniaria fissa della
somma di € 500.
Tramite
quattro mezzi di censura il ricorrente lamenta violazione di legge ed eccesso
di potere sotto numerose forme.
Nello
specifico il deducente sostiene l’inapplicabilità dell’art. 54, comma 1, del
d.lgs. n. 267 del 2000, l’incompetenza del sindaco ad intervenire in materia di
prostituzione e a vietarne genericamente l’esercizio in tutto il territorio
urbano, mancando i presupposti di eccezionalità e imprevedibilità della
situazione affrontata; la carente motivazione nella parte in cui il
provvedimento impugnato è dichiaratamente dettato dalla presunta necessità di
garantire la “sicurezza urbana”, la “sicurezza della circolazione stradale” e,
più in generale, “l’incolumità pubblica”; la violazione dei principi
costituzionali, sotto i profili della parità di trattamento, della libertà di relazione
interpersonale, della libertà sessuale e della esclusiva competenza del
legislatore statale in materia di ordine pubblico.
Il
Comune di Porto S.Elpidio,
nelle controdeduzioni, respinge le censure, sostenendo che l’ordinanza di cui
si controverte è assistita da una forte motivazione, nella quale è possibile
cogliere le finalità sociali e l’obiettivo di preservare la sicurezza urbana,
in conformità al testo novellato dell’art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, che
legittima il sindaco, quale ufficiale di governo, ad emettere ordinanze
contingibili e urgenti in materia.
Il
Ministero dell’interno, nel richiedere il parere, ribadisce la legittimità
dell’ordinanza sindacale, ai sensi dell’art. 54 detto.
Considerato
Premette
la Sezione che l’art. 6 del d.l. 23 maggio 2008, n. 92, convertito, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della l. 24 luglio 2008 n. 125, recante
“Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica”, ha modificato l’art. 54 del
d.lgs. n. 267 del 2000 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti
locali), ampliando i poteri dei sindaci nell’esercizio delle funzioni di
ufficiale del governo e consentendo loro di adottare con atto motivato
provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali
dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che
minaccino l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana.
In
attuazione di esplicita previsione contenuta nel comma 4 bis del novellato art.
54, il Ministro dell’interno ha definito con d. m. 5 agosto 2008 l’ambito di
applicazione del potere di ordinanza e la nozione di incolumità pubblica e di
sicurezza urbana, quest’ultima intesa come “rispetto delle norme che regolano
la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità dei centri urbani,
la convivenza civile e la coesione sociale”.
Sulla
base del richiamato dispositivo normativo e con il dichiarato intento di
contrastare la prostituzione sulla strada, il sindaco di Porto Sant’Elpidio ha
emesso la contestata ordinanza n. 72 del 13 ottobre 2009.
Sennonché
la Corte Costituzionale, con sentenza 7 aprile 2011, n. 115, ha dichiarato
l’illegittimità costituzionale dell’art. 54 , comma4, nella parte in cui
comprende la locuzione “anche”, prima delle parole “contingibili ed urgenti”,
in quanto la norma censurata, non limitando i poteri di ordinanza dei sindaci
ai casi contingibili ed urgenti, viola la riserva di legge relativa, di cui
all’art. 23 Cost., e si caratterizza alla stregua di una “delega in bianco”,
nel senso che non prevede una qualunque delimitazione della discrezionalità
amministrativa in un ambito, quello dell’imposizione dei comportamenti, che
rientra nella generale sfera di libertà dei consociati. Questi ultimi sono
tenuti, secondo un principio dello stato di diritto, a sottostare soltanto agli
obblighi di fare, di non fare o di dare previsti in via generale dalla legge.
Nel
caso di specie, non v’è dubbio che l’ordinanza impugnata si riverberi sulla
libertà dei cittadini, “suscettibile – secondo la Corte Costituzionale – di
essere incisa solo dalle determinazioni di un atto legislativo, direttamente o
indirettamente riconducibile al Parlamento, espressivo della sovranità
popolare”.
Va
ancora considerato che l’ordinanza vieta in via permanente su tutto il
territorio comunale “la fermata ai pedoni e a tutti i veicoli, propedeutica al
contatto con soggetti dediti alla prostituzione”, sicché il provvedimento manca
del requisito della “temporaneità”, proprio delle ordinanze contingibili ed
urgenti, che pur sempre costituiscono l’espressione di un potere derogatorio
esercitato dai sindaci sotto la vigilanza del Ministro dell’interno attraverso
i prefetti.
Sul
punto si è anche soffermata la Corte Costituzionale con la citata sentenza n.
115 del 2011, precisando che il decreto del Ministro dell’interno 5 agosto 2008
(richiamato nel preambolo dell’impugnata ordinanza), nella parte in cui
fornisce la definizione di incolumità pubblica e di sicurezza urbana, entrambi
beni pubblici da tutelare, assolve alle funzioni di indirizzare l’azione del
sindaco, come previsto dall’art. 54, comma 4 bis, regolando i rapporti tra
autorità centrali (ministro) e periferiche (sindaci), ma “non può soddisfare la
riserva di legge, in quanto si tratta di atto non idoneo a circoscrivere la
discrezionalità amministrativa nei rapporti con i cittadini”.
In altri termini, nel momento in cui l’art. 54, comma
4, autorizza i sindaci ad emanare atti non sottoposti a scadenza, non
giustificati dal principio salus publica suprema lex e
finalizzati alla prevenzione e all’eliminazione di gravi (e non meglio
precisate) minacce alla sicurezza urbana, si realizza una indebita invasione
dei primi cittadini nel campo della legislazione primaria.
Conseguentemente, la parziale caducazione dell’art.
54, comma 4, del Testo unico degli enti locali, disposta dalla Corte
costituzionale nei termini sopra indicati, dispiega i suoi effetti anche
sull’impugnata ordinanza, rendendola inefficace per mancanza dei presupposti di
legge.
Il
ricorso in parola, pertanto, deve essere accolto e per l’effetto l’ordinanza
sindacale contingibile e urgente n. 25/2008 deve essere annullata.
P.Q.M.
esprime il parere che il ricorso
debba essere accolto.
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
E.
T. G. B.
IL SEGRETARIO
G. M.
Scritto il 1° maggio 2016
