SANZIONI
LOCALI AL MASSIMO EDITTALE
Come è stato riferito
dalla Sentenza del TAR del
Lazio - Roma n. 10751 del 2015, la Delibera della Giunta di un Ente Locale, che prevede il pagamento
in misura ridotta nel minimo e massimo edittale, dettato dalla legge nazionale,
per le violazioni delle rispettive Ordinanze e Regolamenti, è nulla se tale
decreto prevede in via indiscriminata, non proporzionale e non graduale la
connessa somma unicamente all'ultimo parametro in merito. Il tutto, non solo
nel rispetto dei dettami degli articoli
3, 23, 27 comma terzo e 97 della Costituzione Italiana, ma anche dagli
articoli 1 ed 11 della Legge 689 del
1981.
In altre parole, una
Delibera di Giunta, che ha stabilito una sanzione amministrativa per la
violazione di un’Ordinanza Sindacale
e/o un Regolamento di Polizia Locale,
la quale ha previsto il connesso pagamento in misura ridotta di € 500,00 (ex. art. 7bis D.Lgs.
267/2000), ovvero al massimo edittale stabilito dalla legge, per
qualsiasi comportamento di un certo divieto, può benissimo essere disapplicata,
rendendo la relativa somma dovuta inferiore rispetto all’importo deciso in
merito.
Si menziona di seguito la
succitata Sentenza del TAR del Lazio di Roma.
N.
10751/2015 REG.PROV.COLL.
N.
07760/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul
ricorso numero di registro generale 7760 del 2014, integrato da motivi
aggiunti, proposto da:
Anav (Associazione Nazionale Autotrasporto Viaggiatori),
Air Pullman s.p.a., La Valle Autoservizi s.n.c., Made Bus s.r.l., Autoservizi
Preite s.r.l., Autoservizi Baschetti s.r.l., Autoservizi Varesine s.r.l.,
S.U.L.G.A. s.r.l., S.A.F. SPA F.V.G., Guarriello Tour di G. A. & C. s.a.s.,
Autolinee Curcio s.r.l., Ias Touring s.r.l.,
Cavourese s.p.a., Sadem s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., tutte rappresentate e difese dall'avv. M. M., con
domicilio eletto presso lo studio del difensore, in Roma, (omissis)
contro
Roma
Capitale, rappresentata e difesa dall’avv. A. R., con il quale domicilia in
Roma, (omissis), presso l’Avvocatura
capitolina;
per
l'annullamento
della
deliberazione dell’Assemblea capitolina, n. 10, assunta nella seduta del
13.03.2014, pubblicata all’Albo Pretorio dal 21.3.2014 al 4.4.2014, avente ad
oggetto "Modifiche al regolamento per la circolazione e la sosta dei bus
nelle Ztl bus 1 e Ztl bus 2, approvato con deliberazione del consiglio comunale
n. 37 del 12.4.2010", nonché di ogni altro eventuale atto presupposto,
conseguente, o, comunque, connesso, anche non conosciuto;
-
nonché, per l’annullamento dei seguenti atti, impugnati con motivi aggiunti:
-
deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 66, assunta nella seduta pubblica
del 15.10.2014, avente ad oggetto “Modifiche al regolamento per la circolazione
e la sosta dei bus nelle Ztl bus 1 e Ztl bus 2, approvato con deliberazione del
consiglio comunale n. 37 del 12.4.2010, come modificato con deliberazione
dell’Assemblea capitolina n. 10 del 13.3.2014. Approvazione in via definitiva
del nuovo testo del Regolamento per la circolazione e sosta dei bus nella Ztl
bus 1 e Ztl bus 2” nonché di ogni altro eventuale atto presupposto, conseguente
o, comunque, connesso, anche non conosciuto.
Visti
il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto
l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Viste
le memorie difensive;
Visti
gli atti tutti della causa;
Relatore
alla pubblica udienza del giorno 1° luglio 2015 il Cons. Silvia Martino;
Uditi
gli avv.ti, di cui al verbale;
Ritenuto
e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
1. Le
società e l’associazione di categoria ricorrenti espongono quanto segue.
L’accesso
dei bus turistici alla Ztl di Roma è stato definito con regolamento approvato
con delibera dell’assemblea n. 37/2010.
L’amministrazione
capitolina, in occasione dell’elezione del nuovo Pontefice, e per far fronte
alla massiccia affluenza di fedeli in occasione delle udienze papali del
mercoledì, con due successive ordinanze sindacali d’urgenza, ha limitato
l’accesso dei predetti bus in Ztl ad un numero massimo di 300 giornalieri, per
i mesi da maggio a novembre 2013, e limitatamente alle giornate del mercoledì.
Le
predette ordinanze sono state impugnate da Anav e da
alcuni vettori operanti nel settore del noleggio, per censurare l’utilizzo
reiterato dello strumento delle ordinanze di urgenza ex art. 50 d.lgs. n.
267/2000.
In
sede cautelare, il TAR ha sottolineato l’inopportunità dell’adozione di
ulteriori atti provvisori, imponendo che la viabilità dei bus turistici fosse
disciplinata in modo definitivo dall’Assemblea capitolina.
Con delibera
assembleare n. 10 del 13.3.2014, è stata introdotta una disciplina sperimentale
e temporalmente limitata a sei mesi, a partire dall’1.4.2014.
Avverso
tale delibera, con il ricorso principale, le ricorrenti deducono:
1.
ECCESSO DI POTERE TRA PREMESSE E DISPOSITIVO; ILLOGICITÀ ED IRRAGIONEVOLEZZA
DELLA MOTIVAZIONE; ELUSIONE DEL GIUDICATO.
L’assemblea
capitolina ha approvato una disciplina in via sperimentale, limitata
temporalmente ed inderogabilmente per sei mesi, decorrenti dal 1° aprile 2014,
al fine di effettuare un monitoraggio sugli effetti delle misure previste sul
contenimento dell’inquinamento e del traffico veicolare.
Ancora
una volta l’amministrazione non sarebbe stata capace di elaborare una
disciplina definitiva, sebbene abbia avuto tutto il tempo, in occasione
dell’adozione delle precedenti ordinanze di urgenza, di sperimentare sul campo
le modalità idonee a superare definitivamente le criticità derivanti dalla
circolazione dei bus, specie in occasione degli eventi religiosi del Vaticano.
Inoltre,
già dal settembre 2013, era disponibile lo studio dell’Agenzia Roma Mobilità,
denominato “Bus turistici. Proposte di revisione del Piano”. Parte ricorrente,
inoltre, paventa il vuoto di disciplina che verrà a determinarsi alla scadenza
prestabilita.
2.
ECCESSO DI POTERE; ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI E TRAVISAMENTO; DIFETTO DI
MOTIVAZIONE.
L’Agenzia
Roma Mobilità ha stimato che, mediamente, la domanda di accesso dei bus
turistici al Vaticano, nelle giornate del mercoledì in cui è tenuta l’udienza papale,
è, complessivamente, tra abbonamenti e pass giornalieri, di 580 autobus.
L’Agenzia
si è limitata a rilevare non già che la rete stradale nei pressi del Vaticano è
inidonea ad accogliere un tale flusso di autobus, ma che le aree di sosta a
diposizione, pari a 148, sono inadeguate a soddisfarlo.
La
delibera comunale ha potenziato la ricettività degli stalli di sosta, ma,
illogicamente – a dire dei ricorrenti – avrebbe imposto il contingentamento di
complessivi 444 bus al giorno, tra l’altro suddividendo gli accessi tra mattina
e pomeriggio ed estendendo la limitazione anche alla domenica e agli altri
“eventi speciali”.
Ammesso
e non concesso che fosse necessario o opportuno disporre un contingentamento,
il Comune avrebbe dovuto al più impedire che fosse superata la media di accessi
rilevata nello studio dell’Agenzia.
Il
contingentamento inoltre, è inferiore anche a quello proposto dall’Agenzia
(pari a 496 accessi).
3.
ECCESSO DI POTERE; ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI; TRAVISAMENTO ED INGIUSTIZIA
MANIFESTA; CARENZA DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA.
4.
VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA.
Il
contingentamento, inoltre, non ha tenuto conto del fatto che, se, ad esempio,
l’udienza papale dovesse svolgersi di mattina, i permessi pomeridiani
resteranno completamento inutilizzati e viceversa.
Non
si è tenuto conto, inoltre, di eventuali imprevisti, come lo spostamento dalla
mattina al pomeriggio di visite già programmate.
Non
avrebbe senso, inoltre, l’estensione del contingentamento anche alla giornata
di domenica, in cui il traffico privato si riduce drasticamente e anche i
pullman del TPL circolano in quantità ridotte.
Assai
generica sarebbe la previsione con cui il Comune si riserva di disporre il
contingentamento anche in occasione di “eventi speciali”.
Nel
deliberato, comunque, non si spiegherebbe la scelta di abbassare sino al numero
di 444 il numero dei pass, né perché si è ritenuto di includere la domenica tra
i giorni soggetti a limitazione, suddividendo rigidamente il contingentamento
tra mattina e pomeriggio.
5.
ECCESSO DI POTERE; ILLOGICITÀ, TRAVISAMENTO ED ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI,
CARENZA DI MOTIVAZIONE.
Sarebbe
incongrua anche la scelta dei luoghi di salita – discesa dei turisti.
In
sintesi, lo schema del regolamento è il seguente: a ciascuno stallo di sosta è
associato uno stallo di fermata per consentire la salita e la discesa dei
passeggeri.
In
particolare, dallo stallo di sosta “Aurelia” è consentito l’accesso al Vaticano
tramite treno.
Tutti
gli altri stalli di fermata sono a Piazza dei Tribunali e Terminal Gianicolo.
Manca,
però, la possibilità per i passeggeri di beneficiare di uno stallo di
salita/discesa più prossimo al Vaticano, per modo da raggiungerlo a piedi in
pochi minuti.
In
ciò la delibera si discosta immotivatamente dallo studio dell’Agenzia della
Mobilità, ove, in considerazione delle indagini svolte, si proponeva
espressamente di introdurre una nuova area di salita/discesa in Viale Giulio
Cesare.
6.
ECCESSO DI POTERE: CARENZA DI ISTRUTTORIA, E MOTIVAZIONE; INGIUSTIZIA MANIFESTA
E SVIAMENTO;
7.
VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ.
Sono
previsti incrementi annuali del 15% per tutti gli accessi nella Ztl, tanto per i
veicoli euro 2 che euro 3, dotati di filtro antiparticolato.
Nel
2018, un euro 3 con filtro antiparticolato, che intenda accedere alla Ztl,
dovrà sborsare una tariffa superiore a quella odierna del 60%.
Non è
chiaro, inoltre, perché tanto i veicoli euro 2 che euro 3 muniti di filtro
antiparticolato siano destinatari del medesimo incremento percentuale.
Un
incremento tariffario di tal fatta, comunque, non sarebbe dirimente ai fini del
raggiungimento degli obiettivi posti dalla delibera. Infatti, i bus turistici,
per natura e tipologia del servizio offerto, sono in numero assai inferiore ai
bus del Tpl urbano ed extraurbano che possono accedere in centro senza limiti.
Si tratta di circa 700 autobus che, per la maggior parte, sono veicoli euro 3 o
inferiori.
Il
beneficio per la riduzione dell’inquinamento atmosferico sarebbe quindi minimo.
8. VIOLAZIONE ART. 7 D.LGS. N. 267/2000;
9. ECCESSO DI POTERE: CARENZA DI MOTIVAZIONE,
SVIAMENTO;
10.
VIOLAZIONE DEL DIRITTO DI DIFESA (ART. 24 COST.);
11.
VIOLAZIONE DELL’ART. 6 L. N. 689/1981.
12. VIOLAZIONE ART. 3 COSTITUZIONE.
La delibera assembleare, inoltre, impatta sul sistema
delle sanzioni amministrative per le violazioni della disciplina di accesso dei
bus.
Primo di tutto, la sanzione per chi accede senza
permesso alle zone 1 e 2, per l’uso improprio del contrassegno, nel caso di
sosta al di fuori delle aree autorizzate e per mancato rispetto della normativa
antinquinamento, è stata portata indiscriminatamente al massimo edittale di
euro 500,00.
La decisione di fissare la sanzione unicamente al
livello massimo consentito, oltretutto non governata da idonea motivazione,
finisce per ammantare di sviamento la condotta del Comune.
In
caso di uso improprio del contrassegno, ovvero per sosta al di fuori delle aree
autorizzate, in aggiunta alla predetta sanzione pecuniaria è poi previsto il
ritiro del permesso, la cui restituzione è condizionata alla dimostrazione
dell’avvenuto pagamento della sanzione.
Così
facendo, tuttavia, si preclude a priori al vettore la possibilità di ricorrere
giudizialmente per l’annullamento della sanzione, atteso che il suo pagamento
esclude il diritto all’impugnativa, con conseguente violazione del diritto
costituzionale di difesa.
Inoltre,
per quanto concerne i permessi aventi validità annuale, è prevista anche la
sanzione accessoria della sospensione dell’abbonamento per sette giorni.
Qualora
il medesimo soggetto, nell’arco temporale di un anno solare, abbia compiuto due
infrazioni relative allo stesso permesso, la sospensione dell’abbonamento è
pari ad un mese e, per il caso di ulteriore infrazione, sempre nel corso del
medesimo anno solare, la sospensione si protrae automaticamente per sei mesi.
Il
quadro sanzionatorio riportato è corredato dall’affermazione del principio di
solidarietà, per il quale le sanzioni sono comminate sia al proprietario del
veicolo che all’autista.
Il
sistema però, sarebbe illogico ed ingiusto, ove applicato con riferimento alla
violazioni esclusivamente ascrivibili alla condotta dell’autista.
La
solidarietà prevista dall’art. 6 della l. n. 689/81, riguarderebbe soltanto il
pagamento della sanzione pecuniaria.
13.
VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO COSTITUZIONALE DI LIBERTÀ DI IMPRESA E DEL PRINCIPIO
COMUNITARIO DI LIBERTÀ DI STABILIMENTO.
Il
noleggio autobus per la Capitale rappresenta il servizio più redditizio in
assoluto per le aziende del settore.
L’attuale
provvedimento fa sì che la situazione economica dei vettori sia giunta al
limite del sostenibile. L’assemblea capitolina, però, non avrebbe operato alcun
contemperamento tra gli interessi pubblici e l’interesse economico dei vettori.
In
data 2.12.2014 i ricorrenti hanno motivi aggiunti avverso la delibera
dell’assemblea capitolina n. 66 del 15.10.2014, recante l’approvazione, in via
definitiva, nel nuovo testo del “Regolamento per la circolazione e sosta dei
bus nelle Ztl bus 1 e Ztl bus 2”.
Hanno
articolato motivi di ricorso sostanzialmente analoghi a quelli esposti nel
gravame principale, eccezion fatta per quelli relativi al carattere
sperimentale della disciplina, ormai venuto meno, nonché per quelli relativi
all’assenza di stalli di salita/discesa più vicini all’area vaticana.
Hanno
inoltre lamentato che, con la delibera definitiva, non sono stati aumentati gli
stalli di sosta, ma solo quelli di salita/discesa istituiti in viale Giulio
Cesare e viale Bastioni di Michelangelo.
Inoltre,
il contingentamento dei bus è stato ridotto di altre 8 unità.
L’azione
comunale avrebbe travisato l’evidenza dei dati oggettivi a disposizione, né
sarebbe stata spiegata la riduzione dei pass di ulteriori 8 unità,
segnatamente, i pass B3 per Micara/Gianicolo.
Hanno
ribadito, quanto al sistema delle sanzioni amministrativa, che il regolamento
ha completamente disatteso il principio di gradualità sanzionatoria, previsto
dall’art. 7 – bis della l. n. 267/2001. Non è più previsto, peraltro, che il
permesso, per talune violazioni, venga restituito solo previa dimostrazione
dell’avvenuto pagamento della sanzione amministrativa.
Si è
costituita, per resistere, l’amministrazione capitolina.
Dopo
avere richiamato le origini della regolamentazione in esame, ha messo in
evidenza come l’esperienza protrattasi per tre anni, dalla data di entrata in
vigore del Piano Bus turistici della capitale, approvato nel 2010, abbia fatto
emergere numerose criticità nel sistema di offerta di sosta ed accesso alle
aree di pregio della città, in particolare per quanto riguarda la reale domanda
di flusso di bus turistici che, in assenza di limitazioni e controlli, tende a
superare la capacità del sistema.
Dovendo
fronteggiare la situazione emergenziale venutasi a creare, in attesa di
individuare soluzioni di lungo periodo, con ordinanza n. 5 del 30.4.2013, il
Sindaco disponeva la limitazione del rilascio dei permessi B+C ad un numero
massimo complessivo di 300 giornalieri, per i mesi di maggio e giugno 2013,
nelle sole giornate di mercoledì, destinate alle udienze del Santo Padre.
L’ordinanza
consentiva di riportare la situazione in condizioni di normalità.
Essa
veniva impugnata con ricorso r.g. n. 4603/2013.
L’istanza
di sospensiva, veniva respinta dalla Sezione con ordinanza n. 227/2013 del
5.6.2013.
Nelle
more dell’adozione di misure ordinarie, il Dipartimento Mobilità e Trasporti di
Roma Capitale incaricava Roma Servizi per la Mobilità di effettuare uno studio
sulle dinamiche degli accessi in ZTL da parte dei bus turistici e, conseguentem ente, sulle modifiche da apportare al
Regolamento per la circolazione degli autobus nella ZTL1 Bus e ZTL2.
Nel
frattempo, veniva emanata un’ulteriore ordinanza di urgenza, pur essa passata
indenne al vaglio cautelare.
Con
delibera n. 10 del 13 marzo 2014, l’Assemblea capitolina interveniva sul
Regolamento approvato con D.C.C. n. 37/2010.
Siffatta
disciplina veniva dapprima introdotta in via sperimentale, al fine di poter
valutare gli effetti delle misure adottate sul contenimento dell’inquinamento
atmosferico e del traffico veicolare.
Con
parallelo ricorso n. r.g. 7500/2014, altri ricorrenti
impugnavano la medesima delibera, oggetto del ricorso principale in esame, di
cui la Sezione disponeva la sospensione, nella parte relativa alla soppressione
degli stalli di viale Bastioni di Michelangelo e di viale Giulio Cesare.
Con
la D.A.C. n. 66/2014, il Regolamento veniva definitivamente approvato,
recependo, tra l’altro, le indicazioni del TAR.
Nel
merito, la difesa capitolina osserva, in primo luogo, che la scelta di
contingentare l’accesso all’area vaticana, nell’ambito di due fasce orarie, ha
trovato conforto negli studi e nel monitoraggio effettuati, culminati dello
Studio di Roma Servizi per la Mobilità, di cui al prot. n. QG/25840 del
23.7.2014.
Tenuto
conto delle aree di sosta oraria disponibili, la capacità del sistema è stata
valutata in 444 bus al giorno, distinti tra mattina e pomeriggio.
La
delibera n. 66/2014 ha previsto anche l’istituzione di un’ulteriore area di
salita/discesa in via Cardinal Micara, con
conseguente riduzione degli stalli di sosta oraria.
Di
conseguenza, i pass sono stati ridotti di 8 unità.
Con i
predetti provvedimenti, inoltre, sono stati ridefiniti i criteri di gestione
degli ingressi, in relazione alle caratteristiche emissive dei mezzi, con
l’introduzione:
- di
sconti tariffari per i veicoli a basso impatto ambientale;
- di
incrementi tariffari per i veicoli più inquinanti.
Per
quanto riguarda, in particolare, i veicoli euro 2 ed euro 3, parte ricorrente
omette di considerare che l’incremento annuo previsto ha una diversa scadenza
(31.12.2018 ovvero 31.12.2020), in ragione del fatto che i veicoli più obsoleti
sono destinati a subire specifiche limitazioni di transito connesse alla
capacità emissiva.
L’accesso
a titolo oneroso è rapportato alle caratteristiche emissive e alle dimensioni
degli autobus, e ha la finalità di limitare la congestione del traffico e di
contenere l’inquinamento atmosferico.
La
difesa capitolina sottolinea, infine, che le sanzioni accessorie, rispetto alla
disciplina del 2010, sono state rese meno gravose.
L’amministrazione
ha poi versato in atti, tra gli altri documenti, una relazione tecnica
dell’Agenzia per la Mobilità, in cui si evidenzia, relativamente al contenuto
del Regolamento in esame, quanto segue:
- il
criterio del contingentamento degli accessi, basato sulla disponibilità degli
stalli di sosta nell’area limitrofa al Vaticano, e il relativo obbligo di
prenotazione, sono stati approvati, ex novo, con la delibera n. 10/2014,
di talché l’Assemblea capitolina ha ritenuto di attribuirvi carattere
sperimentale, al fine di verificare l’impatto concreto delle misure;
- il
contingentamento di cui alle delibere impugnate, rispetto alle pregresse
ordinanze d’urgenza, è più favorevole perché il contingentamento è circoscritto
all’area vaticana, ben più limitata rispetto a quella inclusa nelle Mura Aureliane,
nonché basato su un criterio oggettivo, rappresentato dalla disponibilità degli
stalli di sosta disponibili in quest’area;
-
l’amministrazione ha ricompreso nell’offerta di sosta anche il Parking
Gianicolo, per venire incontro ai bisogni dell’utenza;
-
ogni permesso è formato da un pacchetto di servizi, costituiti da uno stallo e
da una fermata di massimo 15 minuti presso una delle aree limitrofe al
Vaticano, secondo il criterio per il quale ad ogni bus deve corrispondere uno
stallo di sosta, ponendo così fine al fenomeno della sosta selvaggia;
- la
divisione dei permessi in fasce orarie, consente di accontentare un maggior
numero di utenti e di limitare la contemporaneità degli accessi;
- dai
dati acquisiti emerge un uso dei permessi anche nella fascia oraria
pomeridiana;
-
l’estensione del contingentamento alla domenica risponde alla maggiore
frequenza, in tale giorno, delle manifestazioni religiose più significative, in
concomitanza, peraltro, della disattivazione dei sistemi tecnologici di
controllo;
-
l’introduzione dei pacchetti multigiorno, con uno
sconto progressivo, ha incentivato la permanenza a Roma, a tutto beneficio del
settore turistico.
-
relativamente alle tariffe, l’Agenzia sottolinea che, per la motorizzazione
civile, l’installazione del filtro antiparticolato equipara tutti i veicoli
all’euro 5, a prescindere dal parametro iniziale, ai soli fini della massa
antiparticolato;
-
l’aumento dell’importo delle sanzioni, fino al massimo di 500 euro, ha il fine
di scoraggiare comportamenti di elusione/evasione;
-
sono state ridotte le sanzioni accessorie;
-
sono state introdotte numerose ed articolate agevolazioni tariffarie.
Le
parti, hanno depositato memorie conclusionali e di replica, in vista della
pubblica udienza del 1° luglio 2015.
L’Anav ha incentrato le proprie argomentazioni sul rilievo di
pretese incongruenze e contraddizioni presenti nello studio di settembre 2013
dell’Agenzia per la mobilità.
In
particolare, le movimentazioni dei bus, relativamente agli stalli di sosta
breve, sarebbero considerate in difetto rispetto ai dati riportati dalla stessa
Agenzia: 13 anziché 29 per la mattina ed altrettanti per pomeriggio; inoltre
gli stalli di sosta, prima sarebbero stimati in 540, poi in 148. Anche
considerando gli stalli di sosta breve e oraria vi sarebbe una discrasia di 262
stalli.
Non
vi sarebbe motivazione in ordine alla necessità di suddividere gli accessi/
stalli disponibili tra mattina e pomeriggio.
La
differenza tra offerta di sosta e domanda di mobilità è pari ad almeno 150
unità.
Il
contingentamento proposto è peggiorativo rispetto a quello disciplinato dalle
precedenti ordinanze d’urgenza, in quanto la suddivisione tra mattina e
pomeriggio fa si che l’effettivo sbarramento, per i bus diretti al Vaticano sia
di 214 accessi.
Ribadiscono
che dallo studio non è emersa l’inidoneità della rete stradale a contenere il
flusso dei pullman. Comunque, il problema dell’accesso dei bus turistici alla
Ztl romana non sarebbe stato affrontato e risolto adeguatamente
dall’amministrazione, che si sarebbe basata su dati istruttori errati e su
proposte inadeguate rispetto alle effettive esigenze territoriali.
La
documentazione istruttoria non comproverebbe l’adeguatezza della misura di
contingentamento né sarebbe spiegata l’ulteriore riduzione introdotta in sede
di disciplina definitiva.
L’incremento
tariffario non sarebbe motivato e, comunque, non sono indicati i dati relativi
ad un presunto incremento dell’accesso dei bus turistici con le motorizzazioni
assoggettate ad aumento.
L’amministrazione
capitolina, in sede di memoria conclusionale, ha ulteriormente spiegato i
criteri ispiratori del Piano.
La
delibera n. 10/2014 si basa sul criterio del contingentamento degli accessi
basato sulla disponibilità degli stalli di sosta nell’area limitrofa al
Vaticano (tanti parcheggi, tanti permessi).
L’amministrazione,
dopo avere reperito tutti gli spazi utili destinabili a parcheggio bus,
nell’area vaticana (compreso il Parking Gianicolo, precedentemente escluso), ha
vincolato la concessione dei permessi per l’accesso nella relativa Ztl Bus alla
prenotazione dei suddetti spazi di parcheggio fino al completamento degli
stessi.
Ogni
permesso è corredato da un pacchetto di servizi costituito:
- da
un posto presso un’area di parcheggio;
- da
una fermata di 15 minuti presso una delle aree limitrofe al Vaticano.
Al
fine di ampliare il più possibile l’offerta, entro i limiti sopra delineati,
l’amministrazione ha optato per la divisione dei permessi in fasce orarie, di
fatto raddoppiando i titoli rilasciabili.
La
divisione dei permessi in fasce orarie, peraltro, corrisponde alla struttura
della maggior parte dei tour cittadini offerti dalla compagnie di bus che
prevedono di mattina l’udienza del Papa e il pomeriggio altri servizi tra cui
la visita ai Musei Vaticani e alla c.d. “ansa barocca”.
Dai
300 permessi complessivi in Ztl 1 di cui alle ordinanze n. 5 e n. 9 del 2013,
relativi alla più ampia area compresa entro le mura aureliane, si è passati,
per la ben più circoscritta area vaticana, a 354 permessi, ancorché distribuiti
tra mattina e pomeriggio, cui vanno ad aggiungersi altri 90 permessi per la Ztl
1 che consentono la sosta presso la stazione Aurelia e l’avvicinamento a S.Pietro attraverso il treno FR 3.
Vengono
quindi allegati i dati relativi al monitoraggio condotto nei primi mesi di
applicazione della delibera.
Da
tali rilevazioni emerge la conferma della validità della ratio della
delibera n. 10/2014 che ha finito col delineare un nuovo modello di gestione della
mobilità turistica basato sul numero effettivo di stalli presenti nelle aree di
sosta limitrofe al Vaticano.
L’estensione
del contingentamento alla domenica è collegata alla maggiore frequenza, in tali
giornate, delle manifestazioni religiose più importanti ed attrattive, in
concomitanza, peraltro, della disattivazione dei sistemi tecnologici di
controllo.
Anche
il ricorso al contingentamento in occasione degli eventi speciali ha garantito
la programmazione degli accessi e l’ottimizzazione della gestione della
mobilità.
Ribadisce
quanto in precedenza argomentato circa l’incremento tariffario e il sistema
sanzionatorio.
Con
la memoria di replica i ricorrenti hanno ancora sostenuto che la documentazione
esibita da Roma Capitale confermerebbe che le misure imposte nei provvedimenti
gravati non sono coerenti con l’offerta di sosta realmente esistente a Roma.
Affermano,
poi, che dai dati allegati dall’amministrazione non sarebbe possibile evincere
se, nelle more del contingentamento, la domanda di mobilità verso la zona
vaticana sia aumentata o diminuita, e, pertanto, se le misure imposte abbiano
dato esiti soddisfacenti.
Nella
memoria di replica, l’amministrazione capitolina ha evidenziato che le pretese
contraddizioni che parte ricorrente ha rinvenuto nello studio dell’Agenzia per
la mobilità, derivano da una errata lettura dei dati in esso contenuti.
Relativamente
alla capacità di movimentazione dei bus agli stalli di sosta breve e sulle
ipotetiche conseguenze in ordine al contingentamento dei pass, ha fatto
rilevare quanto segue.
A
pag, 8 della relazione del 2013 l’Agenzia ha evidenziato come:
-
presso il Terminal Gianicolo il numero dei pullman movimentati sui 10 stalli
(allora) disponibili è di 130 per fascia oraria con una media di 13 bus per
stallo per fascia oraria;
-
nella aree di sosta breve più attrattive e maggiormente utilizzata la
permanenza media dei bus negli stalli è pari ad una media di circa 11 minuti.
Considerata
la necessità di consentire un adeguamento stazionamento per il corretto
deflusso dei turisti (compresi minori, anziani e persone disabili) ed al fine
di non concentrare l’afflusso dei torpedoni agli stalli, riproducendo quelle
situazioni di grave congestione del traffico che avevano condotto alle
ordinanze sindacali urgenti, l’Agenzia ha individuato, a fini cautelativi, in
13 movimenti per fascia oraria la capacità di movimentazione di uno stallo di
sosta breve su strada (pari al 65% della capacità teorica).
Ciò
anche in relazione al fatto che la logica perseguita nel suddetto documento è
stata quella del contingentamento degli accessi basato essenzialmente sulla
disponibilità degli stalli nelle aree di parcheggio a lunga sosta sede di
effettivo stazionamento del mezzo nella fascia prenotata.
E’
stato quindi previsto un numero di permessi idoneo a consentire
l’accompagnamento ed il prelievo dei turisti presso gli stalli di sosta breve
nell’area limitrofa al Vaticano e lo stazionamento del mezzo presso le aree di
parcheggi a lunga sosta.
L’indicatore
di 13 movimenti/ora per ciascun stallo a sosta breve non è stato utilizzato per
definire il contingentamento dei permessi, che è stato invece calcolato sulla
capacità ricettiva delle aree di parcheggio a lunga sosta.
Per
quanto riguarda poi, la capacità ricettiva complessiva di 540 stalli,
enfatizzata dalle ricorrenti, la difesa capitolina ha messo in luce come questo
dato si riferisca alla somma degli stalli di ogni tipologia (breve, oraria e
lunga) presenti in tutta la Ztl ovvero all’interno del GRA.
Il
contingentamento di cui si discute è correlato alle sole aree di lunga sosta
posizionate all’interno del quadrante Vaticano.
La
distribuzione dei permessi tra due fasce orarie consente ad un maggior numero
di operatori di accedere all’area vaticana.
Il
ricorso e i motivi aggiunti, infine, sono stati trattenuti per la decisione
alla pubblica udienza del 1° luglio 2015.
DIRITTO
1. E’
controversa la legittimità delle delibere n. 10 del 13.3.2014 e n. 66 del
15.10.2014, con le quali l’Assemblea Capitolina ha approvato il nuovo testo del
Regolamento per la circolazione degli autobus nelle ZTL Bus 1 e ZTL Bus 2.
1.1.
In primo luogo, per quanto riguarda il ricorso principale, occorre dare atto
del venire meno dell’interesse delle ricorrenti in ordine alle censure relative
al carattere sperimentale della disciplina di cui alla delibera n. 10/2014,
nonché in ordine a quelle relative alla mancanza di stalli di fermata in viale
Giulio Cesare.
Infatti,
da un lato, l’adozione, senza soluzione di continuità, della delibera n.
66/2014, ha scongiurato il paventato vuoto di tutela che avrebbero potuto
crearsi al termine del periodo “sperimentale”.
Dall’altro,
la medesima delibera n. 66/2014, ha introdotto due nuove aree di sosta breve in
viale Giulio Cesare e viale Bastioni di Michelangelo (per complessivi otto
stalli), di fatto, rimediando alle criticità che anche questo TAR aveva avuto
modo di evidenziare in sede cautelare (ordinanza n. 2966/2014 del 3 luglio
2014).
2.
Per quanto riguarda la disciplina relativa al contingentamento dei permessi di
accesso all’area vaticana, nonché quella relativa alla modulazione tariffaria,
il ricorso è infondato.
2.1.
Le ricorrenti hanno cercato, in primo luogo, di sminuire il rilievo di quello
che, in realtà, costituisce l’architrave della delibera, vale a dire il
principio secondo cui “non si entra a Roma se non si dispone di uno stallo di
sosta” (cfr. pag. 5 dello studio in data 23.7.2014, dell’Agenzia per la
Mobilità, in atti).
In
particolare, per quanto riguarda il caso in esame, il criterio utilizzato è
stato quello della diretta correlazione del numero dei pass rilasciabili con il
numero effettivo di stalli di sosta lunga presenti nelle aree limitrofe al
Vaticano.
Tale
criterio risulta anche alla base delle “Proposte di revisione” del piano dei
bus turistici, di cui allo studio redatto dall’Agenzia, nel settembre 2013,
pure in atti.
Si
tratta di un criterio che, condiviso ed applicato da Roma Capitale, non solo
appartiene all’area del merito dell’attività amministrativa (e, pertanto,
sfugge al sindacato di legittimità) ma che comunque si appalesa del tutto
logico e razionale, essendo evidente che tale correlazione risulta funzionale
all’obiettivo di evitare “ingressi incontrollati di mezzi e ripetuti fenomeni
di congestione veicolare [...] essenzialmente nell’area di accesso al Vaticano”
che si sono verificati a partire dall’elezione al soglio pontificio di Papa
Francesco (cfr. la pag. 5 dello studio in data 23.7.2014
nonché,
in particolare, il par. 3 dello studio del settembre 2013).
Non è
quindi affatto vero, come sostengono le ricorrenti, che l’Agenzia non abbia
verificato l’idoneità della rete stradale nei pressi del Vaticano a sostenere
l’effettiva domanda di mobilità.
In
realtà, il fenomeno della congestione dell’area vaticana costituisce proprio il
presupposto, del tutto notorio, che ha determinato la necessità, prima, di
intervenire con le ordinanze d’urgenza adottate dal Sindaco nel 2013 (n. 5 del
30.4.2013 e n. 9 del 10.9.2013), e, successivamente, di definire la nuova
regolamentazione qui in esame.
Inoltre,
nello studio e nella relazione dell’Agenzia, in precedenza citati, è
chiaramente affermato che la complessiva capacità del sistema, anche nella sua
configurazione potenziale massima (pari a 516 stalli, ivi compresi quelli
situati nella Ztl 2), è comunque inferiore alla domanda stimata di afflusso al
Vaticano, in particolare, “nei giorni di mercoledì dei mesi primaverili ed
autunnali” (pag. 15 dello studio settembre 2013), pari a 580 pullman.
Venendo
poi agli specifici rilievi mossi dalle ricorrenti, il Collegio osserva quanto
segue.
In
primo luogo, il numero dei pass (fissato dall’assemblea capitolina dapprima in
444, e, successivamente, in 436), risulta del tutto coerente con gli
approfondimenti istruttori effettuati dall’Agenzia della mobilità.
Nello
studio del settembre 2013, per quanto riguarda i permessi di tipo B, veniva
proposto un contingente di “430 stalli/giorno (215 mattina e 215 pomeriggio)”,
calcolato, però, non già sulla base della capacità attuale degli stalli di
sosta lunga, bensì su quella comprensiva dell’aumento degli stalli “Olimpico” e
“Micara”, rispettivamente sino a 100 e 50 unità.
Di
fatto, la capienza del parcheggio Olimpico, per le esigenze dei bus diretti al
Vaticano, nella delibera n. 10/2014, risulta pari a 60 stalli, per cui il
contingente B, relativo a tale area di sosta, si riduce da 200 a 120.
Anche
in questo caso, però, si tratta di scelte di merito dell’amministrazione
capitolina che non presentano profili di evidente irrazionalità, apparendo
quasi ovvio che gli spazi di sosta limitrofi alle aree di maggiore interesse
turistico non possono essere destinati soltanto, o, comunque, prevalentemente,
ai bus diretti all’area vaticana.
Per
quanto riguarda, poi, l’ulteriore riduzione di 8 stalli operata con la delibera
n. 66/2014, in essa è chiaramente spiegato che tanto si è reso necessario in
virtù dell’istituzione, in Largo Cardinal Micara, di
ulteriori 8 stalli di fermata, destinati alla salita/discesa dei passeggeri,
con conseguente riduzione degli stalli di sosta lunga.
La
difesa capitolina, sulla scorta dello studio e del successivo monitoraggio
effettuato dall’Agenzia Roma Servizi per la Mobilità, ha poi efficacemente
sintetizzato le linee generali e la ratio ispiratrice delle delibere in
esame, in particolare evidenziando quanto segue:
- il
contingentamento di cui alle delibere impugnate, rispetto alle pregresse
ordinanze d’urgenza, è più favorevole perché è stato circoscritto all’area
vaticana, ben più limitata rispetto a quella inclusa nelle Mura Aureliane, ed è
stato basato su un criterio oggettivo, rappresentato dalla disponibilità degli
stalli di sosta disponibili in quest’area;
-
l’amministrazione ha ricompreso nell’offerta di sosta anche il Parking
Gianicolo, per venire incontro ai bisogni dell’utenza;
-
ogni permesso è formato da un pacchetto di servizi, costituiti da uno stallo e
da una fermata di massimo 15 minuti presso una delle aree limitrofe al
Vaticano, secondo il criterio per il quale ad ogni bus deve corrispondere uno
stallo di sosta, ponendo così fine al fenomeno della sosta selvaggia;
- la
divisione dei permessi in fasce orarie, consente di accontentare un maggior
numero di utenti e di limitare la contemporaneità degli accessi;
- dai
dati acquisiti emerge un uso dei permessi anche nella fascia oraria
pomeridiana;
-
l’estensione del contingentamento alla domenica risponde alla maggiore frequenza,
in tale giorno, delle manifestazioni religiose più significative, in
concomitanza, peraltro, della disattivazione dei sistemi tecnologici di
controllo;
-
l’introduzione dei pacchetti multigiorno, con uno
sconto progressivo, ha incentivato la permanenza a Roma, a tutto beneficio del
settore turistico.
Di
assoluta evidenza, appare poi al Collegio la finalità della scelta di
distribuire i permessi in due fasce orarie (mattina e pomeriggio).
Essa
infatti consente di raddoppiare la disponibilità delle aree di sosta lunga, e
quindi di offrire ad un maggior numero di operatori la possibilità di
avvicinarsi all’area vaticana.
Relativamente,
poi, all’estensione del contingentamento anche alla giornata di domenica e ai
c.d. “eventi speciali”, essa appare del tutto logica ove si consideri che, di
domenica, si concentrano gli eventi e le manifestazioni religiose di maggiore
interesse.
Al
riguardo, non appaiono dirimenti le osservazioni dei ricorrenti circa il fatto
che, in tale giornata, il traffico privato diminuisce, come pure risulta
ridotto il servizio di Tpl.
Un
accesso incontrollato dei bus verso l’area vaticana è infatti parimenti in
grado di creare fenomeni di congestione, o comunque di influire negativamente
sulla circolazione, ove si consideri che, di domenica, vengono disattivati
anche i sistemi tecnologici di controllo degli accessi del traffico privato
nelle ZZTTLL.
Un
accesso indiscriminato, inoltre, finirebbe per incidere negativamente sulla
possibilità dei cittadini di godere con maggiore tranquillità delle aree di
pregio della città, tutte limitrofe all’area vaticana.
L’inclusione
nel contingentamento anche delle giornate dedicate agli “eventi speciali”, non
è, poi, che una ragionevole clausola di salvaguardia, la quale consente di
regolare gli accessi anche in quei giorni, diversi dal mercoledì o dalla
domenica, in cui vengano eventualmente programmate manifestazioni religiose
aventi grande capacità di attrazione, e, per le quali, quindi, sussistono
analoghe esigenze di disciplina.
Pure
inconferenti appaiono infine i rilievi circa il fatto che il sistema di
prenotazione non consentirebbe agli operatori di fronteggiare eventi imprevisti
(ad esempio, lo spostamento di un tour o di una visita guidata).
Si
tratta, infatti, di circostanze di cui non può farsi carico l’amministrazione
capitolina e che rientrano, invece, nell’ordinario rischio d’impresa.
2.2.
Anche i rilievi relativi alla modulazione delle tariffe sono infondati.
Le
delibere, in parte qua, sono chiaramente finalizzate a contenere
l’inquinamento atmosferico.
I
contestati incrementi tariffari riguardano infatti soltanto i veicoli più
inquinanti, ancorché dotati di filtro antiparticolato.
Per
converso, sono previsti consistenti riduzioni tariffarie, in particolare per i
veicoli euro 5 ed euro 6, ed ulteriori agevolazioni (ad esempio, per i pass
acquistati nei mesi di minore afflusso turistico).
La
diversa modulazione dell’incremento tariffario, relativo ai veicoli euro 2 ed
euro 3 dotati di filtro antiparticolato, è da mettere in relazione al fatto che
dal 1° gennaio 2019, i veicoli euro 2 dotati di filtro antiparticolato non
potranno più accedere alle zone Ztl 1 Bus e Ztl 2 Bus (cfr., in particolare,
l’art. 2 della delibera n. 66/2014).
Analogo
divieto scatta, a decorrere dal 1° gennaio 2021, per gli euro 3 dotati di
filtro antiparticolato e per gli euro 5.
3.
Per quanto riguarda l’apparato sanzionatorio, il Collegio rileva invece quanto
segue.
3.1.
Relativamente alle sanzioni accessorie, i ricorrenti si sono lamentati non già
dell’introduzione in sé di tali sanzioni, quanto delle loro modulazione, in
particolare per quanto concerne la sospensione dell’abbonamento prevista per i
titolari di permessi annuali che incorrano nelle violazioni di cui all’art. 10
(lett. a, b, c, d, e, f) e 11, comma 1.
Nel
complesso, però, le relative previsioni, contenute nell’art. 11, comma 4,
appaiono ragionevoli ed ispirate al principio delle gradualità sanzionatoria,
atteso che la durata della sanzione è proporzionale al numero e alla frequenza
delle infrazioni commesse.
E’
bene anche precisare che, nel regolamento definitivo, non compare più la
previsione, contenuta nella delibera n. 10/2014, secondo cui, nel caso di
applicazione della sanzione accessoria del ritiro del permesso, esso sarebbe
stato restituito “previa dimostrazione dell’avvenuto pagamento della sanzione
amministrativa”.
Quanto,
poi, all’applicazione del principio di solidarietà, anche le ricorrenti
ammettono che si tratta di un principio generale, introdotto dalla l. n. 689
del 1981.
Infatti,
secondo l’art. 6, “Il proprietario della cosa che servì o fu destinata a
commettere la violazione o, in sua vece, l'usufruttuario o, se trattasi di bene
immobile, il titolare di un diritto personale di godimento, è obbligato in
solido con l'autore della violazione al pagamento della somma da questo dovuta
se non prova che la cosa è stata utilizzata contro la sua volontà” (comma 1).
Le
ricorrenti, però, trascurano di considerare che, secondo una ormai costante
giurisprudenza, in particolare della Cassazione civile, la presunzione posta
dall’art.6, primo comma, è operante rispetto a tutte le conseguenze
dell'illecito amministrativo, e non solo per la sanzioni di natura pecuniaria.
Infatti, sebbene la formulazione letterale della disposizione normativa faccia
riferimento soltanto “al pagamento della somma dovuta” per la violazione
amministrativa “Questa formulazione si spiega se si tiene presente che essa
ripete la disposizione dell’art.3 primo comma, della legge 24 dicembre 1975 n.706,
la quale comminava per l’illecito depenalizzato soltanto sanzioni pecuniarie.
La
legge n.689/81 ha introdotto innovativamente le
sanzioni amministrative accessorie a quelle pecuniarie (artt.11, 20 e 21),
senza però coordinare con la nuova previsione le disposizioni che - come quella
dell'art. 6, primo comma - sono state riprese dalla precedente normativa
(espressamente abrogata perché recepita nella nuova legge, che ha riunito tutta
la normativa in materia di depenalizzazione: v. l'art. 42 della legge n.
689-81).
Dal
sistema complessivo di detta legge si desume, peraltro, il principio che
destinatari delle sanzioni accessorie sono gli stessi soggetti ai quali è
irrogata la sanzione pecuniaria (v., infatti, l'art 20 terzo comma e l'art. 21,
primo comma), onde quelle sanzioni sono applicabili anche nei confronti dei
soggetti obbligati in solido a norma dell'art.6.
D'altro
canto la stessa definizione legale di sanzioni accessorie indica chiaramente
che esse seguono l'irrogazione della sanzione (pecuniaria) principale, senza
distinguere tra autore materiale della violazione e responsabilità solidale per
la stessa” (così, ex multis, Cass. civ., sez.
I, sent. n. 2771 del 20.3.1987; cfr. anche, più di recente, sez. II, n. 17398
del 25.6.2008).
3.2. Appare invece illegittima la scelta di irrogare,
per tutte le violazioni previste, la sanzione fissa di euro 500,00, vale a dire
il massimo edittale previsto dall’art. 7 –bis della l. n. 267/2000,
secondo cui “Salvo diversa disposizione di legge, per le violazioni delle
disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali si applica la sanzione
amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro” (comma 1).
Secondo
quanto già argomentato dalla Sezione, (sentenza n. 3161 dell’11.4.2011),
dall’analisi dei “principi che sottendono, in via generale, all’individuazione
della tipologia delle fonti normative alle quali l'ordinamento consente, nel
rispetto degli artt. 3, 23 e 97 Cost., di prevedere l'imposizione del pagamento
di una sanzione amministrativa pecuniaria a fronte di un comportamento
considerato amministrativamente rilevante”, si ricava che “a) per un verso, è
legittima l’introduzione di sanzioni amministrative mediante fonti secondarie,
in base ad una legge ordinaria che la preveda, in quanto il principio di
stretta legalità, inteso come obbligo costituzionale di tipicità e
determinatezza delle fattispecie sanzionatorie, si riferisce propriamente alla
materia penale, ma non si estende, sullo stesso piano, all'illecito
amministrativo, essendo la sanzione amministrativa soggetta a differenti
parametri costituzionali (cfr., in tal senso, Corte d'Appello di Torino 17
marzo 2006). Di talché si ritiene generalmente consentita l'integrazione del
precetto attraverso la previsione di norme subprimarie
allorché la materia sia caratterizzata da un particolare tecnicismo e sia
necessario pertanto rinviare a provvedimenti amministrativi che siano
espressione di una discrezionalità tecnica, purché ovviamente venga
circoscritto l'ambito entro cui tale discrezionalità possa operare, risolvendosi
altrimenti in arbitrio un tale intervento in quanto privo di un sufficiente
collegamento con la norma primaria (in tal senso fra le tante Cass., Sez. I, 4
novembre 2003 n. 16498);
b)
per altro verso, per quanto riguarda invece la sanzione, la giurisprudenza ha
sempre escluso che la legge possa rinviare per la sua determinazione ad una
norma subprimaria anche qualora si ritenga necessario
l'apporto a tal fine di valutazioni tecniche (cfr. Cass., Sez. I, 27 agosto
1999 n. 8986, 7 aprile 1999 n. 3351 e 20 marzo 1998 n. 2937), mentre parte
della dottrina ha ritenuto possibile anche in tal caso detta integrazione, sia
pure nell'ambito del limite fra un minimo ed un massimo fissato dalla legge, la
cui previsione di massima è sembrata sufficiente garanzia di legalità tecnica.
Pur tuttavia tale apertura della dottrina non trova immediato riscontro
possibilista nella norma di legge, intesa con la previsione dell'art. 1 della
legge n. 689 del 1981 in quanto, pur ammessa per ipotesi la possibilità di un
rinvio alla norma regolamentare anche ai fini della determinazione della
sanzione, al rispetto di tale garanzia, volta - ripetesi
- ad assicurare un'imprescindibile esigenza di legalità, non risponde però la
ridetta norma contenuta nell'art. 1 della legge n. 689 del 1981, non essendo
ravvisabile in essa la possibilità di deroga espressa al principio di legalità,
e ciò sia per la legge statale (cfr., in argomento, Cass., Sez. I, 18 gennaio
2005 n. 936) che per quella regionale (sulla possibilità che la previsione sanzionatoria
sia contenuta in una legge regionale piuttosto che in quella statale si veda
Corte Cost. 16 luglio 1991 n. 350 e, successivamente, nel senso che il riparto
di competenze tra Stato e Regioni ricalca quello nella materia cui le sanzioni
si riferiscono, Corte cost. 12 febbraio 1996 n. 28 e 7 aprile 1995 n. 115).
In
sintesi conclusiva, quindi, può
ribadirsi che in tema di illecito amministrativo, se è compatibile con il
principio di legalità la previsione di norme secondarie integrative del precetto
contenuto nella norma primaria, è, invece, in ogni caso inibito alle norme
primarie di demandare a fonti secondarie la determinazione della sanzione
(cfr., da ultimo, Cass., Sez. II, 1 giugno 2010 n. 13344).
La riserva di legge in materia, quindi, è cioè
assoluta e totale per quanto attiene alla determinazione della sanzione, non
consentendo che questa ultima riceva alcuna integrazione o specificazione da
parte di autorità amministrative. L'intervento complementare ed integrativo da
parte della Pubblica amministrazione deve rimanere circoscritto alla
specificazione quantitativa (e qualche volta, anche qualitativa) della
sanzione. La previsione legislativa - considerata nella complessiva disciplina
della materia - deve, dunque, contenere criteri razionali, adeguati e puntuali
per la concreta individuazione della sanzione, senza che residui la possibilità
di scelte del tutto libere, e perciò eventualmente arbitrarie, della Pubblica
amministrazione e le disposizioni regolamentari dovranno limitarsi ad enunciazioni
di carattere tecnico, o comunque tali da non incidere sulla individuazione del
disvalore del fatto e tanto meno sulla determinazione della sanzione”.
3.3. Ciò, posto, nel caso di specie, la previsione,
quale sanzione amministrativa pecuniaria - per tutti gli illeciti
amministrativi configurati, prima dalla delibera n. 10/2014 e poi dalla
delibera n. 66/2014 - esclusivamente del massimo edittale di euro 500,00,
appare in contrasto con la norma primaria di cui all’art. 7 bis del
d.lgs. n. 267/2000, la quale prevede l’escursione tra un minimo, attualmente
fissato in euro 25,00, ed un massimo edittale, pari ad euro 500,00.
Tale scelta, peraltro, non appare coerente nemmeno con
il principio di proporzionalità.
E’ stata infatti prevista la medesima sanzione in
ordine a fattispecie che hanno un diverso grado di offensività.
Ad esempio, l’uso “improprio” del contrassegno è una
violazione intrinsecamente meno grave rispetto all’uso di un contrassegno
contraffatto.
Allo
stesso modo, l’accesso alla Ztl senza permesso, è una violazione
intrinsecamente più grave della generica “circolazione dell’autobus in
violazione dei limiti fissati dal permesso rilasciato”.
Per altro verso, l’assenza di gradualità sanzionatoria
impedisce di adeguare la sanzione pecuniaria alla peculiarità del caso
concreto, così come invece previsto dall’art. 11 della l. n. 689 del 1981,
secondo cui “Nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria
fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo e
nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla
gravità della violazione, all'opera svolta dall'agente per l'eliminazione o
attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello
stesso e alle sue condizioni economiche”.
4. In definitiva, per quanto appena argomentato, il
ricorso merita accoglimento, nei sensi testé precisati, con il conseguente
annullamento, in parte qua, delle delibere n. 10/2014 e n. 66/2014.
Appare
tuttavia equo, attesa la novità delle questioni, compensare integralmente le
spese.
P.Q.M.
Il
Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. II^,
definitivamente pronunciando sul ricorso, di cui in premessa, lo accoglie in
parte, nei limiti di cui in motivazione, e, per l’effetto annulla, per quanto
di ragione, le impugnate delibere n. 10/2014 e 66/2014.
Spese
compensate.
Ordina
che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così
deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2015 con
l'intervento dei magistrati:
F.
D'A., Presidente
E.
S., Consigliere
S.
M., Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE |
IL
PRESIDENTE |
|
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il
07/08/2015
IL
SEGRETARIO
(Art.
89, co. 3, cod. proc. amm.)
Scritto il 25 aprile 2016