ZONE
A TRAFFICO LIMITATO ILLECITE
A volte i Comuni istituiscono delle Zone a Traffico Limitato (ZTL)
in certe aree del rispettivo territorio senza una buona motivazione per eseguire
queste; ovvero spesso tali luoghi d’accesso interdetto ai non residenti sono
svolte per contrastare il meretricio su strada. Di conseguenza, si sono
verificati dei divieti abbastanza paradossali, quali appunto quello di transito
alla periferia di piccoli paesi in orari notturni ed addirittura su vie
sterrate.
Una disposizione non
uguale ma simile alle suddette è stata emessa dalla Giunta Comunale di Milano
con una relativa Delibera nel centro dello stesso capoluogo lombardo in zona
“Paolo Sarpi”, dove è presente una grossa attività commerciale, che viene
svolta in via principale da cittadini cinesi. Quest’ultimi contro il succitato
Decreto hanno fatto ricorso al Tribunale
Amministrativo Regionale della medesima città, il quale con la Sentenza n. 1682/2013 ha affermato che
le Zone a Traffico Limitato possono
essere istituite solo in “certe condizioni particolari per la tutela della
salute, della viabilità e dell’ordine pubblico, senza alcuna discriminazione
sociale” ai sensi dell’articolo 7
comma 1 lettera b e comma 9 del Codice della Strada ed anche dell’articolo 12 della Legge 248/2006. Di
conseguenza, la medesima autorità giudicante ha dichiarato illecito il connesso
divieto, con l’eliminazione del citato provvedimento della Giunta Comunale
milanese, che ha istituito questa ZTL;
il tutto anche seguendo i parametri di “logicità e ragionevolezza” degli atti
amministrativi, come chiarificato dalla Sentenza
del Consiglio di Stato n. 825/2009.
Con ciò, chiunque
venisse sanzionato per aver violato il divieto d’accesso notturno alla
periferia di un paese e persino istituito in una strada sterrata, può benissimo
impugnare il relativo verbale di contravvenzione in un ricorso, al fine di far
stornare la connessa sanzione.
Si elenca di seguito
la Sentenza n. 1682/2013 del Tribunale
Amministrativo Regionale di Milano e le normative nazionali in questione.
N. 01682/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00425/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale
Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione
Terza)
ha
pronunciato la presente
SENTENZA
sul
ricorso numero di registro generale 425 del 2013, proposto da: - U.N.I.I.C.
Unione Imprenditori Italia Cina – Nuove Generazioni, in persona del legale
rappresentante pro-tempore, C. L., F. S., W. S., N. D’A., S. S. I., C. Y. P.,
X. Z., J. Z., R. L., C. H. C., A. C., S. H., Z. L. M., Y. Z., A. C., Z. C., W.
G., K. R., C. C., J. W., H. J., H. X., X. W., Y Y, L Q, W. B., S. C., L. Y., J.
L., J. L, Z. C., M. C., L. C., X. X., X. W., H. Z., A. G., R. J., H. M., B. Y.,
L. Z., D. X., D. W., C. C. B., rappresentati e difesi dagli Avv.ti E. D. M. ed
E. D. M., ed elettivamente domiciliati presso lo studio degli stessi in Milano,
(omissis);
contro
- il
Comune di Milano, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso
dagli Avv.ti M. R. S. e A. F., ed elettivamente domiciliato in Milano, (omissis), presso la sede dell’Avvocatura
comunale;
per
l’annullamento
-
della deliberazione della Giunta Comunale n. 2396 datata 16.11.2012, pubblicata
all’Albo Pretorio il 30.11.2012 per 15 giorni consecutivi e, quindi, fino al
15.12.2012, avente ad oggetto Delimitazione di zona a traffico limitato
dell’ambito “Paolo Sarpi”;
-
nonché di tutti gli atti connessi, presupposti e consequenziali;
-
nonché per la condanna al risarcimento dei danni in forma specifica o per
equivalente.
Visti
il ricorso e i relativi allegati;
Visto
l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;
Vista
l’ordinanza n. 549/2013 con cui è stata accolta, in attesa della pubblicazione
della sentenza, la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento
impugnato;
Viste
le memorie difensive;
Visti
tutti gli atti della causa;
Designato
relatore il primo referendario Antonio De Vita;
Uditi,
all’udienza pubblica del 21 maggio 2013, i procuratori delle parti, come
specificato nel verbale;
Ritenuto
in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
Con
ricorso notificato in data 12 febbraio 2013 e depositato il 23 febbraio
successivo, i ricorrenti hanno impugnato la deliberazione della Giunta Comunale
n. 2396 datata 16.11.2012, pubblicata all’Albo Pretorio il 30.11.2012 per 15
giorni consecutivi e, quindi, fino al 15.12.2012, avente ad oggetto la
delimitazione di zona a traffico limitato dell’ambito “Paolo Sarpi”, chiedendo
altresì il risarcimento dei danni.
Con
l’impugnato provvedimento il Comune di Milano ha disposto sia per la Via Paolo
Sarpi che per le vie laterali l’obbligo di osservare determinate fasce orarie
per il carico e lo scarico delle merci ed ha previsto il divieto assoluto di
transito e sosta per i veicoli superiori a 7,5 m.
A
sostegno del ricorso vengono, innanzitutto, dedotte censure di violazione e
falsa applicazione della legge n. 241 del 1990 e s.m.i., con richiamo agli
artt. da 1 a 9, di eccesso di potere, di travisamento dei fatti e degli atti
sia con riferimento alla violazione del T.U. n. 380 del 2001, del T.U. n. 267
del 2000 e dell’art. 7 del D.Lgs. n. 285 del 1992 e s.m.i., di assenza di
motivazione sull’urgenza e sull’omesso impegno di spesa e di contraddittorietà,
ingiustizia manifesta e altro.
Con
un secondo motivo vengono dedotte le censure di violazione e falsa applicazione
della normativa urbanistica, commerciale e sulla mobilità urbana, di eccesso di
potere, di errore in procedendo e in iudicando, di errato apprezzamento dei
fatti e degli atti e di disparità di trattamento.
Con
il terzo motivo di ricorso vengono dedotte le doglianze di violazione e falsa
applicazione della normativa urbanistica, commerciale e sulla mobilità urbana,
di errato apprezzamento dello stato dei luoghi, di disparità di trattamento, di
eccesso di potere e di altro.
Si è
costituito in giudizio il Comune di Milano, che, dopo aver eccepito la carenza
di legittimazione di alcuni ricorrenti, ha chiesto il rigetto del ricorso.
In
prossimità dell’udienza di trattazione della controversia, la difesa delle parti
ricorrenti ha depositato una memoria a sostegno della propria posizione.
Alla
pubblica udienza del 21 maggio 2013, su conforme richiesta dei procuratori
delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Con
ordinanza cautelare n. 549/2013, in attesa della pubblicazione della sentenza,
è stata accolta la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento
impugnato.
DIRITTO
1. In
via preliminare va evidenziato che l’eccezione della difesa comunale in ordine
alla mancanza di legittimazione di alcuni ricorrenti non appare rilevante, in
quanto una parte dei ricorrenti sicuramente possiede la legittimazione ad
agire; ne deriva che, trattandosi dell’impugnazione di un atto generale di
natura inscindibile, l’eventuale fondatezza del ricorso caducherebbe la
predetta deliberazione nei confronti della generalità dei consociati, rendendo
di conseguenza superflua la verifica in ordine alla legittimazione dei tutti i
ricorrenti, attesa la sufficienza del possesso del requisito in capo ad uno
solo di essi, come risulta sussistere pacificamente nel presente contenzioso.
2.
Passando al merito del ricorso, lo stesso è fondato secondo quanto di seguito
specificato.
2.1.
Con le prime due censure, da trattare congiuntamente in quanto connesse – dopo
che è stata evidenziata la sussistenza della legittimazione in capo a tutti i
ricorrenti, trattandosi di operatori economici della zona interessata alla
limitazione del traffico merci –, si assume che il provvedimento impugnato
violerebbe diversi diritti costituzionalmente tutelati, visto che imporrebbe
finanche le modalità e i mezzi per il trasporto delle merci, senza alcun
preventivo coinvolgimento dei soggetti destinatari delle misure limitative.
Inoltre non si giustificherebbero né l’urgenza con cui sarebbe stata disposta
l’entrata in vigore del provvedimento, solo apoditticamente addotta, né
l’affermazione, poco attendibile, in ordine alla assenza di oneri in capo
all’Amministrazione per l’attuazione del predetto provvedimento; inoltre, le
finalità perseguite dal Comune non sarebbero esclusivamente finalizzate alla
regolamentazione del traffico veicolare nella zona, ma piuttosto si
indirizzerebbero soprattutto alla tutela dell’ordine pubblico; infine, non vi
sarebbe stata alcuna comparazione e ponderazione tra gli interessi pubblici e
quelli dei privati incisi dalle misure adottate.
2.1.
Le censure sono fondate.
La
deliberazione della Giunta Comunale n. 2396 del 16 novembre 2012 assume a
proprio supporto motivazionale la circostanza che “la regolamentazione relativa
agli orari di sosta per carico e scarico delle merci e alla circolazione dei
veicoli aventi lunghezza superiore a m. 7, nell’area in cui è vigente, viene
spesso disattesa a causa della presenza di innumerevoli esercizi commerciali,
con particolare riferimento a quelli dedicati alla vendita all’ingrosso, e alla
difficoltà di mettere in atto adeguate azioni di controllo da parte
dell’Amministrazione Comunale; nelle vie regolamentate ad area pedonale e a
zona traffico limitate, dotate di sistemi automatici di controllo degli accessi
e di contestuale sanzionamento, al contrario, non si registrano problematicità
connesse al carico e scarico delle merci, in quanto i veicoli adibiti al
trasporto di cose vi accedono regolarmente solo negli orari previsti [con la conseguenza
che appare] opportuno, ai fini di una migliore gestione dell’ambito
territoriale in questione [id est, zona Paolo Sarpi] e una contestuale
minimizzazione delle criticità rilevate, provvedere a una adeguata
regolamentazione e successiva infrastrutturazione tecnologica”.
Siffatta
motivazione viene completata da quanto riportato nella relazione tecnica
allegata alla medesima delibera, secondo cui “la ZTL è finalizzata al
raggiungimento di migliori condizioni di vivibilità dell’ambito, andando ad
agire su una delle componenti di traffico con maggior impatto sul territorio:
il trasporto delle merci. È stato riscontrato, infatti, che nelle vie oggetto
del provvedimento, tra l’altro caratterizzate da sezioni stradali limitate e da
una significativa presenza di pedoni ed esercizi commerciali, la
regolamentazione relativa agli orari di sosta per carico e scarico delle merci
e circolazione dei veicoli aventi lunghezza superiore a 7 metri viene spesso
disattesa, creando situazioni critiche per la sicurezza stradale e andando a
incrementare la congestione del territorio”.
2.2.
Le motivazioni poste a fondamento del provvedimento impugnato sono basate
unicamente sulla necessità di contrastare la congestione del traffico nella
zona denominata “Paolo Sarpi”, attraverso la limitazione dell’attività di
trasporto delle merci ad alcune fasce orarie, attraverso un controllo
automatizzato degli ingressi, finalizzato a rendere più efficace il divieto.
Tuttavia
la motivazione non risulta supportata da una istruttoria accurata e completa
(cfr. Consiglio di Stato, V, 13 febbraio 2009, n. 825), visto che si richiamano
in tal senso le precedenti delibere che hanno già provveduto a limitare il
traffico nella stessa zona, senza aggiungere alcun ulteriore elemento che possa
giustificare la nuova determinazione. Anzi, il mero richiamo alle precedenti
delibere limitative del traffico veicolare nella stessa zona, non accompagnato
da una valutazione degli effetti prodotti dalle stesse e della loro efficacia,
denota una carenza di istruttoria che rende illegittima la deliberazione
impugnata in questa sede.
Nel
caso di specie, infatti, nessuna nuova indagine risulta essere stata compiuta
per verificare quali effetti abbiano prodotto i precedenti provvedimenti
limitativi della circolazione per il carico e lo scarico delle merci, anche in
vista dell’adozione delle misure contrastate in questa sede. Nemmeno risulta
essere stata effettuata alcuna ponderazione e comparazione degli interessi
pubblici e privati, anche eventualmente attraverso il coinvolgimento delle
organizzazioni dei commercianti e dei residenti della zona (contrariamente a
quanto avvenuto prima dell’adozione della deliberazione n. 3081/2010: all. 4
del Comune), soprattutto in considerazione della pluralità degli interventi
limitativi del traffico veicolare già incidenti sul medesimo ambito. Anzi dalla
motivazione della deliberazione impugnata in questa sede sembra emergere anche
uno sviamento di potere, atteso che la regolamentazione della presenza di
grossisti e degli esercizi commerciali in genere appare materia da inserire in
un piano del commercio, piuttosto che essere perseguita indirettamente
attraverso misure limitative del traffico veicolare.
Del resto, la normativa posta alla base della
deliberazione impugnata chiarisce che i provvedimenti limitativi della
circolazione veicolare debbono fondarsi su “accertate e motivate esigenze di
prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale
e naturale” (art. 7, comma 1, lett. b, del D. Lgs. n. 285 del 1992, Nuovo
codice della strada), “tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza
della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio
ambientale e culturale e sul territorio” (art. 7, comma 9, del D. Lgs. n. 285
del 1992, Nuovo codice della strada) e “secondo modalità non discriminatorie
tra gli operatori economici ed in conformità ai principi di sussidiarietà,
proporzionalità e leale cooperazione” (art. 12, comma 2, decreto legge n. 223
del 2006).
Difatti,
pur essendo stato evidenziato che i provvedimenti limitativi della circolazione
veicolare sono “espressione di scelte latamente discrezionali, che coprono un
arco molto esteso di soluzioni possibili, incidenti su valori costituzionali
spesso contrapposti, che devono essere contemperati, secondo criteri di
ragionevolezza”, è stato anche
sottolineato come gli stessi possono essere sottoposti al sindacato
giurisdizionale allorquando siano affetti da manifesta illogicità o
irragionevolezza o da grave carenza di istruttoria (ossia con un sindacato “ab
externo”, come chiarito da Consiglio di Stato, V, 13 febbraio 2009, n. 825).
Appare
quindi evidente che la deliberazione impugnata non risulta rispettosa dei
principi e delle disposizioni contenute nella normativa primaria da cui trae il
proprio fondamento, discendendone pertanto l’illegittimità dello stesso
provvedimento.
3. Di
conseguenza, la fondatezza delle suesposte censure, previo assorbimento della
restante parte delle doglianze e del terzo motivo di gravame, determina
l’accoglimento del ricorso e l’annullamento della deliberazione della Giunta
Comunale di Milano n. 2396 del 16 novembre 2012, impugnata nelle
presente sede.
4.
Quanto alla domanda di risarcimento del danno, la stessa va respinta, atteso
che risulta assolutamente generica e priva dei presupposti minimi per il suo
scrutinio (cfr. Consiglio di Stato, IV, 7 luglio 2011, n. 4072).
5. In
ragione delle peculiarità e della natura della presente controversia, le spese
di giudizio possono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il
Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza),
definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per
l’effetto, annulla l’atto con lo stesso ricorso impugnato; rigetta la domanda
di risarcimento del danno.
Spese
compensate.
Ordina
che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così
deciso in Milano nella camera di consiglio del 21 maggio 2013 con l’intervento
dei magistrati:
A.
L., Presidente
A. D.
M., Primo Referendario
A. D.
V., Primo Referendario, Estensore
|
L'ESTENSORE |
IL PRESIDENTE |
|
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 01/07/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
Codice della Strada (D.Lgs.285/1992)
Articolo 7 comma1 lettera b: “limitare la circolazione
di tutte o di alcune categorie di veicoli per accertate e motivate esigenze di
prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale
e naturale, conformemente alle direttive impartite dal Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, sentiti, per le rispettive competenze, il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio ed il Ministro per i beni
culturali e ambientali”;
Codice della Strada (D.Lgs.285/1992)
Articolo 7 comma 9: “I Comuni, con
deliberazione della giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone
a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza
della circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul patrimonio
ambientale e culturale e sul territorio. In caso di urgenza il
provvedimento potrà essere adottato con ordinanza del sindaco, ancorché di
modifica o integrazione della deliberazione della giunta.
Analogamente i Comuni provvedono a delimitare altre zone di
rilevanza urbanistica nelle quali sussistono esigenze particolari di traffico,
di cui al secondo periodo del comma 8. I comuni possono subordinare l'ingresso
o la circolazione dei veicoli a motore, all'interno delle zone a traffico
limitato, anche al pagamento di una somma. Con direttiva emanata
dall'Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale entro un
anno dall'entrata in vigore del presente codice, sono individuate le tipologie
dei comuni che possono avvalersi di tale facoltà, nonché le modalità di
riscossione del pagamento e le categorie dei veicoli esentati”.
Legge 248/2006, articolo 12 comma 2: “A tutela del diritto alla salute, alla salubrità
ambientale ed alla sicurezza degli utenti della strada e dell'interesse
pubblico ad una adeguata mobilità urbana, gli enti locali disciplinano secondo
modalità non discriminatorie tra gli operatori economici ed in conformità ai
principi di sussidiarietà, proporzionalità e leale cooperazione, l'accesso, il
transito e la fermata nelle diverse aree dei centri abitati di ciascuna
categoria di veicolo, anche in relazione alle specifiche modalità di utilizzo
in particolari contesti urbani e di traffico. Per ragioni di sicurezza
della circolazione, possono altresì essere previste zone di divieto di fermata,
anche limitato a fasce orarie. Le infrazioni possono essere rilevate senza
contestazione immediata, anche mediante l'impiego di mezzi di rilevazione
fotografica o telematica nel rispetto della normativa vigente in tema di riservatezza del
trattamento dei dati personali”.
Scritto l’11 ottobre 2013
